Les origines de la crise de la dette portoricaine

Le territoire américain de Porto Rico a fait de nombreuses tentatives pour réduire le fardeau de sa dette et sauver son économie. Cependant, ces tentatives se sont avérées infructueuses et l’ancien gouverneur Ricardo Rossello a déplacé la crise vers une forme de tribunal des faillites en 2017. Avec plus de 70 milliards de dollars d’obligations et 49 milliards de dollars de pensions non capitalisées à l’époque, c’était le plus grand gouvernement à demander la mise en faillite de l’histoire des États-Unis. 

Pour mettre les choses en perspective, l’argent que doit Porto Rico représente près de 70 % du produit intérieur brut (PIB) du territoire. À titre de comparaison, le ratio moyen de la dette au PIB des États américains était de 17 %. L’escalade de la dette du territoire, combinée à l’affaiblissement de son économie, a conduit trois grandes agences de notation du crédit à dégrader en 2014 la dette de Porto Rico au rang de créance de qualité inférieure, également appelée « junk status ». 

En 2019, Porto Rico a annoncé des plans pour réduire sa dette de 33%, passant de 129 milliards de dollars à environ 86 milliards de dollars, grâce à la plus grande faillite de l’histoire des États-Unis. Cette décision a été rendue possible grâce à une loi de 2016 adoptée par le Congrès, appelée Promesa, qui permet essentiellement à un territoire américain de demander la protection d’un tribunal des faillites. 

Points clés à retenir

  • Le territoire américain de Porto Rico a été en proie à des problèmes de dette récurrents, qui ont été aggravés par une dégradation de la note de crédit en 2012.
  • Le vieillissement de la population, les coûts élevés des programmes sociaux et l’exode de nombreux habitants aggravent également les problèmes d’endettement de Porto Rico.
  • Le Congrès a approuvé la loi Promesa, qui permettra à un territoire américain de faire faillite en 2016.
  • En 2017, l’ouragan Maria a dévasté l’île après avoir rasé des quartiers et coupé les réseaux électriques.
  • En 2019, le territoire américain a demandé l’approbation des tribunaux de la faillite pour réduire sa dette de 33% par la faillite.

Origines

La crise de la dette portoricaine a de nombreuses origines. En particulier, les investisseurs en obligations municipales portoricaines ont bénéficié d’un traitement fiscal favorable pendant des années. Les investisseurs en obligations des 50 États ont profité de cet avantage en achetant des obligations portoricaines. Lorsqu’un gouvernement émet des obligations, il prête effectivement de l’argent, avec intérêts, aux détenteurs d’obligations. Poussé en grande partie par cet avantage fiscal, Porto Rico a émis trop de dettes obligataires et a commencé à compter sur les fonds empruntés lors de l’émission d’obligations pour équilibrer son budget.

Le déclin économique de Porto Rico a entraîné un creusement des déficits budgétaires au fil des ans. La minuscule île est mal équipée pour la fabrication et la production de biens. Son économie a été soutenue pendant des décennies par la présence d’entreprises axées sur la technologie et les services qui étaient implantées sur l’île en raison de son traitement fiscal favorable. Toutefois, bon nombre des avantages fiscaux de Porto Rico étaient éphémères. Le code des impôts américain prévoyait que ces avantages expireraient avec le temps. Lorsque cela a commencé à se produire, les entreprises ont fui l’île, éviscérant son économie.

L’ouragan Maria en 2017 a porté un nouveau coup à Porto Rico. L’île a été directement touchée par la tempête de catégorie 4 : elle a détruit des réseaux électriques, inondé des rues et rasé des quartiers entiers. La valeur des obligations s’est effondrée, car on craint que Porto Rico ne soit jamais en mesure de rembourser sa dette. En 2017, la valeur des obligations était pour la plupart revenue aux niveaux observés en 2014-2015, mais a ensuite chuté à nouveau en 2019 dans le cadre de la proposition qui permettrait à Porto Rico de réduire sa dette sous la protection de la loi sur les faillites. 

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Par rapport aux autres États et territoires, les dépenses en programmes sociaux sont disproportionnellement élevées à Porto Rico. La majorité des habitants de l’île bénéficient de Medicare ou de Medicaid. Un taux de pauvreté élevé à Porto Rico signifie invariablement qu’un grand nombre de ses habitants cherchent à bénéficier de l’aide sociale et d’autres prestations gouvernementales. Le fait que Porto Rico reçoive beaucoup moins de fonds fédéraux pour aider aux dépenses sociales que les États ayant une population comparable vient aggraver le problème.

Depuis 2005, Porto Rico perd des habitants, et la population de l’île est également vieillissante. Ces facteurs combinés ont considérablement réduit son assiette fiscale ; non seulement le territoire s’est endetté de plus en plus au XXIe siècle, mais il a moins de recettes pour payer cette dette.

Le boom obligataire portoricain

La loi Jones-Shafroth de 1917 a accordé la citoyenneté américaine aux résidents de Porto Rico. Elle a également énoncé un certain nombre de dispositions définissant les relations du territoire avec le continent américain. L’une de ces stipulations concernait les obligations municipales portoricaines et la manière dont elles seraient traitées différemment des obligations émises par les États. 

Les revenus d’intérêts de la plupart des obligations municipales sont soumis à l’impôt à différents niveaux de gouvernement, notamment au niveau fédéral, étatique et local. La principale exception est lorsqu’un investisseur achète une obligation émise par son État de résidence, comme dans le cas d’un Floridien qui achète une obligation municipale de Floride. Jones-Shafroth a exempté les obligations municipales portoricaines des trois niveaux d’imposition. En conséquence, les résidents des 50 États et autres territoires américains pouvaient investir dans des obligations portoricaines sans payer d’intérêts sur le revenu.

Sans surprise, les dollars d’investissement ont commencé à affluer dans les obligations du gouvernement portoricain. Cela n’a pas causé de problèmes majeurs pendant de nombreuses décennies. Cependant, au cours des années 1970, le gouvernement du territoire a commencé à utiliser l’argent des investissements obligataires pour équilibrer son budget, bien qu’il s’agisse de fonds empruntés et non de revenus réels. Cette pratique a entraîné une accumulation rapide de la dette, dont le paiement des intérêts a été couvert par Porto Rico qui a émis encore plus de titres. La dette qui en résulte fait boule de neige et représente une grande partie de la crise actuelle du territoire.

La disparition des avantages fiscaux de Porto Rico

Contrairement à la plupart des États américains, Porto Rico n’a jamais, dans son histoire, soutenu une économie forte sur la base de la fabrication ou de la production de biens. La situation insulaire isolée du territoire, sa petite superficie et son manque de ressources naturelles l’ont empêché de développer une base manufacturière solide. Pendant un certain temps, Porto Rico avait autre chose pour faire tourner son économie. Le gouvernement fédéral a créé une incitation pour les entreprises à s’y implanter en instaurant des exonérations d’impôt sur les sociétés. Cette mesure était particulièrement attrayante pour les entreprises axées sur la technologie et les services, pour lesquelles l’éloignement de Porto Rico et le manque de ressources posaient peu de problèmes.

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Ces avantages fiscaux n’étaient toutefois pas permanents. Comme ils expiraient au fil du temps, de nombreuses entreprises ont choisi de mettre fin à leur présence à Porto Rico. Le déclin économique qui en a résulté a été équivalent à ce que Detroit a connu pendant les jours les plus sombres de l’effondrement du secteur automobile des trois grands. La réduction de la présence des entreprises a entraîné une baisse du PIB, aggravant le ratio dette/PIB de l’île et accélérant la dégradation de sa cote de crédit.

Des dépenses sociales oppressives

Plus de 60 % des Portoricains bénéficient de Medicare ou de Medicaid. Cependant, comparé à d’autres États ayant un pourcentage élevé de résidents pauvres, comme le Mississippi, Porto Rico reçoit une infime partie des fonds fédéraux pour aider aux dépenses sociales. Par conséquent, le territoire doit affecter une part importante de son propre budget à ces programmes, ainsi qu’à l’aide sociale et à d’autres initiatives de protection sociale destinées à aider les personnes dans le besoin. Au cours des dernières décennies, la baisse des recettes fiscales et l’endettement croissant dans d’autres domaines ont obligé Porto Rico à emprunter de l’argent pour maintenir la solvabilité de son programme Medicaid.

Un autre problème sérieux provient du sous-financement du filet de sécurité sociale de Porto Rico. Comme un grand nombre d’habitants du territoire reçoivent une aide du gouvernement pour payer les soins de santé, les prestataires sont en lutte perpétuelle, et leurs travailleurs sont sous-payés par rapport à leurs pairs sur le continent. En conséquence, de nombreux travailleurs de la santé parmi les plus qualifiés de Porto Rico ont quitté le navire en faveur d’emplois plus lucratifs dans d’autres régions des États-Unis.

Déclin de la population

La population de Porto Rico a atteint un sommet en 2005 avec 3,91 millions d’habitants et n’a cessé de diminuer. On estime que 3,2 millions de résidents vivaient sur l’île en 2019. Les Portoricains se déplacent en masse vers le continent en raison de meilleures opportunités économiques et de tarifs aériens et de frais de déménagement peu élevés. 

54,5 milliards de dollars

Le montant des pensions de retraite de Porto Rico en 2019.

De plus, la population que Porto Rico a réussi à conserver vieillit rapidement. Une population vieillissante signifie moins de recettes fiscales et plus de dépenses. Lorsqu’un résident portoricain n’est plus en âge de travailler, non seulement le gouvernement perd des recettes fiscales sur ses revenus, mais, en raison des niveaux élevés de pauvreté chez les personnes âgées, il doit souvent dépenser de l’argent pour ce résident sous la forme de prestations sociales.

Les niveaux d’endettement de Porto Rico sont devenus intenables, car les avantages fiscaux liés à la détention d’obligations de Porto Rico ont expiré et l’ouragan Maria a fait de nouveaux ravages dans l’économie florissante de l’île. Le vieillissement de la population, l’augmentation des coûts des programmes sociaux et le déclin de la population ont également exacerbé les problèmes d’endettement. En conséquence, en 2019, le territoire américain a demandé l’approbation des tribunaux pour réduire sa dette croissante par le biais de la protection de la faillite.

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